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《地區(qū)性民間習(xí)用藥材管理辦法》政策解讀
一、《地區(qū)性民間習(xí)用藥材管理辦法》（以下簡稱《辦法》）修訂的背景是什么？
我國地域廣闊，地理環(huán)境復(fù)雜，文化多元，各地經(jīng)歷長期臨床實(shí)踐發(fā)掘了很多當(dāng)?shù)亓?xí)用的特色藥材資源。為加強(qiáng)地區(qū)性民間習(xí)用藥材管理，自上世紀(jì)六十年代起，個(gè)別省份已開始制定頒布省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)，原衛(wèi)生部亦于１９８７年印發(fā)了《地區(qū)性民間習(xí)用藥材管理辦法（試行）》。根據(jù)該辦法，全國幾乎所有省份均頒布了省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)。截至２０２３年底，各地共制定省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)６５９６個(gè)。這不僅挖掘整理了當(dāng)?shù)厮幉馁Y源，滿足臨床的地區(qū)性用藥特色需求，還有力地補(bǔ)充了國家藥品標(biāo)準(zhǔn)，對保障用藥安全發(fā)揮了積極作用。
此外，地區(qū)性民間習(xí)用藥材也是鄉(xiāng)村中醫(yī)藥技術(shù)人員自種自采自用中草藥的重要來源之一。為加強(qiáng)鄉(xiāng)村中醫(yī)藥技術(shù)人員自種自采自用中草藥的管理，規(guī)范其服務(wù)行為，２００６年國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合原衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村中醫(yī)藥技術(shù)人員自種自采自用中草藥管理的通知》。２０１７年實(shí)施的《中華人民共和國中醫(yī)藥法》也對自種、自采地產(chǎn)中藥材作了明確規(guī)定。２０１９年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》規(guī)定，地區(qū)性民間習(xí)用藥材的管理辦法，由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國家中醫(yī)藥主管部門制定。
隨著上述法律法規(guī)的完善和中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，原辦法的部分內(nèi)容已不能滿足當(dāng)前地區(qū)性民間習(xí)用藥材高質(zhì)量發(fā)展的需要，也與藥材監(jiān)管的整體要求不相適應(yīng)，需要根據(jù)新形勢、新需求，對原辦法進(jìn)行修訂，以進(jìn)一步加強(qiáng)地區(qū)性民間習(xí)用藥材的管理。
二、《辦法》主要有哪些內(nèi)容？
《辦法》包括總則、標(biāo)準(zhǔn)管理、生產(chǎn)使用管理、監(jiān)督管理和附則５章，共３０條，極大地豐富了原辦法（共８條）的內(nèi)容。一是總則。進(jìn)一步明確了地區(qū)性民間習(xí)用藥材的具體內(nèi)涵、《辦法》的適用范圍、地區(qū)性民間習(xí)用藥材標(biāo)準(zhǔn)制定總要求，同時(shí)針對地區(qū)性民間習(xí)用藥材特點(diǎn)，對藥材資源的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了明確，并根據(jù)法律文件對自種自采自用品種的管理予以明確。二是標(biāo)準(zhǔn)管理。從藥材收載范圍、藥材名稱、標(biāo)準(zhǔn)備案、標(biāo)準(zhǔn)提高、標(biāo)準(zhǔn)廢止等各方面，進(jìn)一步規(guī)范了省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)的全生命周期管理。三是生產(chǎn)使用管理。對地區(qū)性民間習(xí)用藥材的采收加工、采購使用、跨省使用、標(biāo)簽標(biāo)示、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了明確。四是監(jiān)督管理。明確了地區(qū)性民間習(xí)用藥材監(jiān)管主體、監(jiān)管措施，同時(shí)，鼓勵(lì)地方開展藥材資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測和質(zhì)量監(jiān)測。五是附則。主要對新發(fā)現(xiàn)的藥材、地區(qū)性民間習(xí)用藥材的新藥注冊、標(biāo)準(zhǔn)管理與中藥注冊管理、標(biāo)準(zhǔn)管理文件予以銜接，使藥材管理成為有機(jī)整體。
三、地區(qū)性民間習(xí)用藥材的內(nèi)涵？
中藥材除可藥用外，還具有農(nóng)副產(chǎn)品的屬性。《辦法》適用的地區(qū)性民間習(xí)用藥材兼顧其“地區(qū)性民間習(xí)用”和“藥用”的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)習(xí)用歷史即“被本草、醫(yī)籍、方志等記載”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)藥用的地區(qū)性，即“國家藥品標(biāo)準(zhǔn)未收載、不具有藥品注冊標(biāo)準(zhǔn)，而在局部地區(qū)有多年藥用習(xí)慣的中藥材”。從標(biāo)準(zhǔn)角度，基于地區(qū)性民間習(xí)用藥材的定義，包括具有省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)的和尚不具有法定標(biāo)準(zhǔn)的品種。此外，根據(jù)《中華人民共和國中醫(yī)藥法》有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)村中醫(yī)藥技術(shù)人員可自種自采自用中草藥。考慮當(dāng)前法律文件對其管理主要在鄉(xiāng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用環(huán)節(jié)，《辦法》僅作原則性表述，其他內(nèi)容和既有規(guī)定作了鏈接。需要說明的是《辦法》所稱中醫(yī)藥包括少數(shù)民族醫(yī)藥，中藥材包括少數(shù)民族藥材。
四、地區(qū)性民間習(xí)用藥材可以跨省使用嗎？
多年來，業(yè)界對簡化地區(qū)性民間習(xí)用藥材跨省使用的管理有一定訴求，醫(yī)生跨省執(zhí)業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)臨方炮制等在臨床實(shí)踐上也存在一定使用需求。《辦法》堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，不再對地區(qū)性民間習(xí)用藥材跨省使用實(shí)施審批，強(qiáng)調(diào)其原則上在產(chǎn)地所在省域內(nèi)使用，確有臨床使用需求的，可以跨省使用。同時(shí)，為控制跨省使用可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，需在其來源可查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)管理，跨省使用的藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)落實(shí)追溯制度，確保相應(yīng)中藥飲片、制劑等的去向可追。
五、地區(qū)性民間習(xí)用藥材的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)如何確定？
中藥材需炮制成中藥飲片應(yīng)用于臨床，而中藥飲片的使用區(qū)域隨中醫(yī)臨床而定，隨中醫(yī)流派而變遷，中藥飲片的使用地可能和中藥材產(chǎn)地不同。對于地區(qū)性民間習(xí)用藥材而言，大部分品種的使用地和產(chǎn)地相同，但亦有個(gè)別品種的使用地和產(chǎn)地不同。《辦法》充分尊重地區(qū)性民間習(xí)用藥材的上述特點(diǎn)，也充分考慮中藥材服務(wù)于臨床的定位，同時(shí)為避免不同地區(qū)“同名異物”可能帶來的用藥安全問題，在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面，明確了“地區(qū)性民間習(xí)用藥材使用地所在地省級藥品監(jiān)督管理部門已制定省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合使用地所在地省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)。使用地所在地省級藥品監(jiān)督管理部門未制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合生產(chǎn)地所在地省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)”，并要求中藥材生產(chǎn)企業(yè)在中藥材標(biāo)簽中標(biāo)識產(chǎn)地、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等信息。此規(guī)定也為藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)開展檢驗(yàn)明確了依據(jù)。
六、地區(qū)性民間習(xí)用藥材管理和標(biāo)準(zhǔn)管理、中藥注冊管理之間的關(guān)系？
一是對本行政區(qū)域內(nèi)確有歷史習(xí)用且目前尚無標(biāo)準(zhǔn)的品種，省級藥品監(jiān)督管理部門經(jīng)組織對其安全性、功能主治考證或者研究后制定省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)；此外，也可由研制單位自愿按中藥注冊有關(guān)規(guī)定和技術(shù)要求開展研究后，申報(bào)新藥材注冊；若將該藥材和其他藥味組方申報(bào)中藥復(fù)方新藥，則按照中藥注冊管理有關(guān)要求辦理。
二是對本行政區(qū)域無歷史習(xí)用的藥材，如非傳統(tǒng)習(xí)用的中藥材人工制成品、新發(fā)現(xiàn)的中藥材、中藥材新的藥用部位、中藥材以人工方法在動(dòng)物體內(nèi)的制取物等品種，２０１５年原食品藥品監(jiān)管總局辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方藥材標(biāo)準(zhǔn)管理有關(guān)事宜的通知》（食藥監(jiān)辦藥化管〔２０１５〕９號），明確禁止將其載入省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)。《辦法》亦強(qiáng)化此規(guī)定。對于這類無歷史習(xí)用的品種，不應(yīng)收入省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)，而需進(jìn)行審批管理，以確保安全、有效、質(zhì)量可控。
三是考慮《藥品標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》已經(jīng)印發(fā)，中藥標(biāo)準(zhǔn)管理專門規(guī)定也在起草中，標(biāo)準(zhǔn)管理章節(jié)，對于一般性要求不再重復(fù)表述，個(gè)別條款進(jìn)行了細(xì)化，并采用兜底條款鏈接到相關(guān)文件。
七、地區(qū)性民間習(xí)用藥材的監(jiān)管措施有哪些？
一是嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)管理，明確無本地區(qū)習(xí)用歷史或者缺少安全性及功能主治考證或者研究等情形的品種禁止載入省級中藥材標(biāo)準(zhǔn)。二是落實(shí)各方責(zé)任，夯實(shí)地區(qū)性民間習(xí)用藥材相關(guān)的中藥材生產(chǎn)企業(yè)以及采購使用地區(qū)性民間習(xí)用藥材的藥品上市許可持有人、中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等的責(zé)任，確保藥材質(zhì)量。三是加強(qiáng)監(jiān)管，地方各級藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)入藥品流通、生產(chǎn)領(lǐng)域的地區(qū)性民間習(xí)用藥材的監(jiān)管，必要時(shí)對本行政區(qū)域內(nèi)藥品上市許可持有人、中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)所購進(jìn)使用的地區(qū)性民間習(xí)用藥材進(jìn)行延伸檢查。同時(shí)，加強(qiáng)地區(qū)性民間習(xí)用藥材相關(guān)的中藥飲片、制劑等的不良反應(yīng)監(jiān)測，對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)信號及時(shí)組織處置，保障藥品質(zhì)量和用藥安全。
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